21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道

省联社改革“一省一策”进行时。

8月4日，国家金融监督管理总局发布批复：同意筹建河南农村商业联合银行股份有限公司（下称“河南农商联合银行”）；同意沈阳农村商业银行股份有限公司与北票市农村信用合作联社等30家农村信用合作联社以新设合并方式组建农村商业银行，机构名称规范为“辽宁农村商业银行股份有限公司”（下称“辽宁农商行”）。

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文件显示，上述批复时间均为6月26日。按照金监总局要求，辽宁农商行、河南农商联合银行均应自批复之日起6个月内完成筹建工作。

与辽宁农商行由沈阳农商行与辽宁省内30家农信联社组建不同，河南农商联合银行主要通过省政府注资、引入合格社会资本等方式进行，然后“省参市、市参县”，将原来“自下而上入股”改为“自上而下逐级参股控股”，县域法人地位仍保持不变，省辖市城区机构实施整合，理顺此前不顺畅的股权关系和上下法理关系，构建起现代化银行体制机制和治理结构。

浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林对21世纪经济报道记者表示，河南的省联社改革方案与辽宁不同的原因可能是多方面的，包括地区经济和金融市场的差异、政府对于地区金融改革的战略规划以及省联社自身的实际情况等。

河南的农商联合银行模式和辽宁的统一法人模式各有特点。河南的农商联合银行模式可能会增强省政府对于农商银行的掌控力，同时也可能使农商银行在地方经济中发挥更大的作用。相比之下，辽宁省统一法人模式可能会增强省级农商银行的资本实力和风险抵御能力，提高银行的经营效率和服务质量。同时，由于省级农商银行规模更大，也可能会更容易实现规模经济和范围经济，降低运营成本。

如何理解“一省一策”？

由于不同地区差异较大，省联社改革总体思路坚持“一省一策”，目前主要有统一法人、联合银行、金融控股公司模式和金融服务公司四种模式。其中，前两种模式较为主流，辽宁省、四川省、海南省采用的均是统一法人模式；而继浙江农商联合银行落地后，河南省、甘肃省、山西省等多地也公布采用联合银行模式进行省联社改革。

但从具体公布细节来看，各个省份的省联社改革方案也并非简单套用这四大模式。例如，虽然同样采取联合银行模式，改革落地后的浙江农商联合银行的股权仍然是“下参上”，而河南农商联合银行的股权则会是“上参下”。再如，辽宁省和海南省虽然采取的都是统一法人模式，但辽宁农商行是由沈阳农商行与辽宁省内30家农信联社组建，省联社仍然存在且辖内还有部分县级联社或者县级农商行；而海南农村商业银行则是由海南省联社及其下辖的8家农商银行和11家市县联社共同组建。

中央财经大学证券期货研究所研究员、内蒙古银行研究发展部总经理杨海平告诉记者，考虑到不同省份的财政实力不同，农信系统的经营情况和风险状况也有差别，领导班子对地方金融体系的发展思路也不一样，省联社改革方案各有差异。

上海金融与发展实验室主任曾刚向记者表示，从披露的方案细节来看，省联社“一省一策”的改革思路更加明确。例如，有的省份走的是全省统一法人路线，而辽宁目前是将沈阳农商行和另外30家还没有改制成农商行的合作联社合并，是部分的统一法人，同时将这30家农信社的股改工作一并完成。这或许只是辽宁省联社改革的第一步。

曾刚认为，各个省份会根据自身情况选择合适的省联社改革路径，但总体原则是一致的，即要理顺法人治理机制，让农村金融机构能够更好地发展，服务“三农”的主力军地位得到进一步巩固和提升。

争议“保持县域法人地位总体稳定”

在农信社改革的议题当中，是否有必要“保持县域法人地位总体稳定”一直是学术界和金融界讨论的一个焦点，也是业内人士对统一法人模式的一大担忧。支持的一方往往认为，中国不缺大银行，简单地将农村金融机构一并了之可能会削弱其支农支小、支持县域经济发展的力度；质疑的一方则认为，太小的农村金融机构抗风险能力不足，难以发挥规模化的效应，有的甚至无法做到可持续。

监管层的态度也出现了微妙变化。 在2022年3月中国人民银行印发的《中国人民银行关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》 中，对于农信机构改革放松了“保持农信机构的县域法人地位稳定”这一强约束条件，调整为“保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定”，这意味着对于那些不具备可持续经营能力、风险较高的农信机构允许其兼并重组。

来源：《省联社的发展问题与改革路径》，《经济问题》2023年第4期

中国社科院农村发展研究所研究员、中国社科院研究生院教授冯兴元在其近日发表的《省联社的发展问题与改革路径》一文中表示，统一法人模式能够理顺基层农信机构与省联社两者之间“自下而上组建、自上而下管理”的扭曲关系，有助于资源的高效配置以及规模经济的实现，进而提升农信体系的经营效率，同时有助于基层农信机构的风险化解。

但是统一法人之后，基层农信机构全部变为省联社的分支机构，很容易会使其偏离服务“三农”的职责。事实上，由于改制后基层农信机构不再是县域法人机构，拉长了与农户、新型农业经营主体等第一线需求的距离，增加了掌握“三农”经济主体的信用水平及其项目情况的难度，容易导致农信机构偏离“三农”普惠金融服务的政策目标。

冯兴元提醒，需要特别关注新改制产生的省级金融机构中可能出现的省（自治区、直辖市）政府所属企业或者其他某家企业控大股的现象，这种现象容易导致新机构偏离服务“三农”的政策要求，甚至可能出现资金被挪用的风险。无论如何，在省联社改制后，均要求有关金融监管部门对新产生的金融机构实施审慎监管和适当的普惠金融服务考核。另外，建议搭建全国范围和省（自治区、直辖市）内的农信机构风险防范互济基金、附加的存款保险救助机制、全国性农信培训机构和专业性管理系统与产品开发机构。

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